那么，哪些土地可以用，政策上有哪些限制？風險究竟有哪些？如何規避？

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福建漳州綠港園

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一 哪些地可以作為休閑農業用地?

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1、農民自有住宅，閑置宅基地

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在休閑農業園區中常常存在一些村落，開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。

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《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業，因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

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2、農村集體建設用地

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農村建設用地是指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。

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主要包括：鄉(鎮)村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。農村集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

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3、四荒地

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“四荒地”是農村較豐富的土地資源，具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地?！八幕摹笔褂脵喑邪?、租賃或拍賣的期限不得高于50年。

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2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。

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4、城鄉建設用地增減掛鉤

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城鄉建設用地增減掛鉤是指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格后，再用作建設用地。

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異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。

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5、其他方式

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《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

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二 休閑農業用地有哪些限制？

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不是所有的土地都可以用來做休閑農業用地的，對于農村休閑農業用地還是有限制的。

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1、不得占用基本農田

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基本農田俗稱“吃飯田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農田有五不準：

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(1)不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網;

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(2)不準以農業結構調整為名,在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動;

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(3)不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;

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(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍;

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(5)不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。

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因此在進行休閑農業開發中必須弄清楚其是否占有基本農田。

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2、不得超越土地利用規劃

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休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途，符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。

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3、嚴禁擴大設施農業用地范圍

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以農業為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理，而非按農用地管理。

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進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。

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三、如何規避這些用地限制?

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安全的方法是不踩紅線！

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在休閑農業開發中大致存在普遍化的六種方式來規避休閑農業用地限制。

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1 、用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;

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2、以建設臨時生產用房名義進行修建;

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3 、修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;

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4 、修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;

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5、 建設溫室大棚生態餐廳;

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6 、用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

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以上方式打起了政策的“擦邊球”，因此存在著很大不確定性和風險。其實合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，但這也是困難的方法，拿地費用也相對很高。

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四、土地風險

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土地方面的風險，主要來自法律和政策原因而導致的合同風險。所以，首先要警惕以下5類無效的土地流轉合同。

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1、未經發包方（村委會）同意轉讓土地承包經營權而簽訂的合同

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根據《農村土地承包法》第十八條規定“承包方采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，經發包方同意后，當事人可以要求及時辦理農村土地承包經營權變更、注銷或重發手續。

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"人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第十三條規定“承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外?！备鶕梢幎ǎ赞D讓方式流轉土地的必須經發包方村委會同意才能有效，否則轉讓合同無效。

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2、未經權利人同意或追認，無處分權人私自流轉他人承包土地的流轉合同

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根據《合同法》第五十一條規定“無處分權的人處分他人財產，經權利人追認或者無處分權的人訂立合同后取得處分權的，該合同有效。”

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在農村存在很多無處分權人流轉他人土地的情形，比如父親把外出打工兒子的地包給他人了，兒子把父親讓他耕種的地包給他人了，代管人把別人讓他代管土地轉讓給他人或過戶到自已名下等情形。這些情況都屬于無處分權人未經授權私自處分他人財產的行為，如果權利人不予追認，無處分權人簽訂的土地流轉合同應認定為無效合同。

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3、承包方以土地承包經營權進行抵押或者以地抵債的合同

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根據人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第十五條規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。

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因此在農村，有的農民朋友為了借款把土地抵押出去簽訂一個抵押借款合同，還有一些農民朋友借款到期償還不上了就簽訂一個“以地抵債”合同用土地償還借款，按照法律規定這類合同都是無效合同。

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4、超過承包期限流轉土地超過部分

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根據《農村土地承包法》第二十條規定“耕地的承包期為三十年?！?第三十三條第(三)項規定“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限?！?我國農村第二輪土地承包發生在1998年，第二輪承包期限到2027年12月31日結束。因此土地流轉不能超過剩余期限，也就是不能超過2027年年底，如果流轉期限超過這個期限，那么超過部分無效。

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5、已簽過流轉合同的合同：

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進行土地流轉的一方（農戶或者村集體），之前已簽合同，即他們的土地使用權已經轉移，再簽訂轉流協議的話，合同無效。

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6、法律規定的，限制民事行為能力或無民事行為能力的人簽訂的合同，是無效合同。

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其次，是村委會對土地承包合同疏于管理而導致的土地糾紛，原因在于:

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一是村委會將屬于本村的流動地對外發包給村集體以外的個人或組織，當土地期限已經到了的時候，農民要求收回土地，但是村委會卻找借口不予收回，實際內幕就是村委會人與承包商私下對土地承包期限進行了更改；

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二是村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長，隨著村委會換屆，新一屆村委會班子以各種理由要求解除現有承包合同，重新發包，借口以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題；

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三是某些村委會將農民的土地流轉給他人從事非農業后未恢復土地原狀，農民要求恢復原狀繼續耕種土地或要求增加補償費，由此引發的糾紛。

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近兩年，三農資源進一步盤活，土地流轉、三權分置、宅基地的改建等相關政策陸續出臺，也激發了社會工商資本和返鄉下鄉人員投入農業的激情。

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如何規避？推薦有效的一招， 長期捆綁好村委會、合作社的利益，和村委會、合作社簽訂股權合作合同，利益共享，風險共擔，這樣能從源頭和機制上，避免很多問題。